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构建智慧城市基础设施建设的PPP模式

城市运营中心地方运营中心杭州中心2016/6/8 9:55:51

      智慧城市基础设施是支撑智慧城市可持续发展的基石,其建设水平直接决定智慧城市的发展前景。本文提出了构建智慧城市基础设施建设的公私合作(PPP)模式,从已有、新建和改扩建智慧城市基础设施三种类型,给出了构建政府公共部门与民营部门合作的三条路径,并就监管、风险分担和合作伙伴选择机制提出了相关建议。


  一、智慧城市基础设施的基本内容和特殊经济属性


  智慧城市基础设施有两层含义。从广义上讲,指的是在城市的地上和地下的各类市政设施,如道路及给排水管网、燃气管网、路灯等市政设施中充分运用信息化和网络手段,以实现城市基础设施的智慧化管理,例如,道路根据干燥度自动启动洒水装置,燃气管道能够探测压力等参数,出现异常时自动关闭并通知维修,以防爆裂。从狭义上讲,指的是在城市范围内建设随时、随地、无所不在的信息基础设施,包含光网城市、无线城市、三网融合、智能电网、物联网等,使城市信息基础设施满足公众“即需即供”的需求,像使用水、电一样方便。本文所阐释的智慧城市基础设施范围是基于狭义的定义,具体包括:


  1.光网城市:即以光纤为网络的城市。光网城市的启动,源于2010年4月工信部、国家发改委等七部委发起的《关于推进光纤宽带网络建设的意见》,该意见要求加快推进光纤宽带建设,加速城市光纤到户、农村光纤到村。


  2.无线城市:即使用高速宽带无线技术,覆盖城市行政区域,向公众提供随时随地接入、高速的无线网络,让公众可以充分利用无线终端或无线技术获取信息。这是城市信息化和现代化的一项基础设施,也是衡量城市运行效率、信息化程度以及竞争水平的重要标志。


  3.三网融合:即电信网、广播电视网、互联网这三张网络在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的演进过程中,通过技术改造,使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同,网络互联互通、资源共享,为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。


  4.智能电网:即电网智能化,也被称为“电网2.0”,它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上,通过先进的传感和测量技术、先进的设备技术、先进的控制方法以及先进的决策支持系统技术的应用,实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标。


  5.物联网:即通过射频识别(RFID)、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备,按约定的协议,把任何物品与互联网相连接,进行信息交换和通信,以实现对物品的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。


  智慧城市基础设施具有一些特殊的经济属性:


  1.自然垄断性


  智慧城市基础设施的自然垄断特性主要表现在:(1)企业数量有限。投资者为了实现规模经济和减少对资源的浪费,一般在同一项目上尽量避免重复建设,因此,从事智慧城市基础设施建设和运维的企业数量较少。(2)经营带有公益性。行业内的从业者需要为社会提供公共通信产品和公共通信服务,满足社会的公众利益,企业经营的公益性较强,特别是有线和无线网络的普遍服务机制,使得从业者不能完全按照市场机制和市场规则运作。(3)企业的目标与公共目标不易协调。企业经营的目标是追求利润最大化,需要维持较高的价格,而自然垄断的公益性又要求从业者以较低的价格和较好的质量为公众提供服务,这是一对矛盾的问题。(4)企业处于支配地位。作为提供者,企业容易利用自己的垄断优势,以较劣的产品和较差的服务换取较高的收费,甚至附加种种不合理的交易条件。作为消费者,则只能在为数不多的自然垄断企业中进行选择。在提供者和消费者的博弈中,消费者往往处于不利的被动地位。


  2.准公共产品性


  智慧城市基础设施的准公共产品特性主要表现在:(1)不完全非排他性。智慧城市基础设施一旦建成, 所有在其覆盖区域内的公民都享有消费此设施的权利,因此,具有一定的非排他性。但在实际操作中, 如果对消费价格进行定价,可在一定程度上将拒绝付款的消费者排除在受益范围之外。(2)不完全非竞争性。智慧城市基础设施一旦建成, 就不会因为被一个或更多的用户使用而消耗, 即增加对一个用户的供给所产生的边际成本几乎为零,一定程度的用户数增加不会影响智慧城市基础设施在生产和运营等方面的成本,且这些基础设施对所有人都具有可获得性。


  3. 网络经济性


  相比其他网络型基础设施如铁路、电力等,智慧城市基础设施的网络经济性更为明显,互联互通的要求更高,对于政府的协调和规制能力要求也更高。首先,智慧城市的基础设施属于信息网络,传递的信息以比特等数字形式为主要特征,与传统意义上传送水、电、煤、气等物质和能量形式的网络经济形态完全不同,节点和连接的数量、质量和结构形式更为复杂。其次,智慧城市基础设施特别是宽带和无线网络的互联,已经超出国界的范围,形成了全球化的信息网络,而电力、能源、交通等网络型基础设施通常只局限于一国,供排水等基础设施更是局限于较小的区域范围。再次,从内容上看,传统电信网络、有线电视网络以及新兴互联网络等在数字平台的基础上互相融合的趋势十分明显。最后,智慧城市基础设施包括从物理传送、业务平台支撑到实际应用的各个层面和领域,其技术结构体系更为复杂,管理和维护也因此更难把握。


  二、我国智慧城市基础设施的建设现状及存在的问题


  近年来,我国坚持优先发展新一代信息网络,智慧城市基础设施取得了长足的进展。光网城市方面,截至2012年6月,全国使用4兆及以上带宽产品的用户比例已经达到了54%,比2011年末提升了14个百分点,全国已有12个省份4兆以上的宽带产品用户比例超过了60%。在网络覆盖能力上,新增光纤到户覆盖家庭超过了2300万户,也超过了全年3500万目标任务的一半。在宽带用户发展上,新增固定宽带接入互联网家庭超过了1000万户 。无线城市方面,已中移动为例,截至2012年6月底,已有31个省248个城市与政府签约,共30个省321个城市的无线城市上线推广。应用总数达 1.8万,独立使用用户数达2608万,访问PV量超过47913万 。三网融合方面,全国已经有54个地区成为"三网融合"的试点区域,覆盖人口已经达到3亿人以上 。经广电总局批准的网络视听节目服务持证机构已达617家、网络广播电视台有17家、20家单位开展移动通信网手机电视业务、7家单位开展互联网电视业务。IPTV方面,CNTV与百视通成立合资公司,2012年5月份发布的《关于IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》规定,省级电视台可以申请 IPTV分平台播控权 。智能电网方面,从2010到2012年,“加强智能电网建设”三次写入了我国政府工作报告,并纳入国家“十二五”规划纲要。4年来,累计安排了303项智能电网试点项目,已建成投产251项试点项目,制定并发布了《智能电网技术标准体系规划》 。物联网方面,2011年中国物联网产业规模超过2600亿元。产业分布上,已初步形成环渤海、长三角、珠三角以及中西部地区四大区域集聚发展的总体产业空间布局 。2012年8月,工信部发布了《无锡国家传感网创新示范区发展规划纲要(2012-2020年)》,将加大对示范区内物联网产业的财政支持力度,加强税收政策扶持,并推进物联网企业通过资本市场直接融资。


  我国智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时,也存在着一些问题。一是投资主体分散。智慧城市基础设施的投资主体即有各级政府,还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等,投资主体分散,难以形成合力。二是对多元投融资的激励不足。政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中,往往以财政性资金投入为主,向民间资本的开放不够,难以对民间资本形成有效的吸引和拉动,财政资金的乘数效应发挥不够。三是运营管理效率低下。表现在智慧城市基础设施的融合共享程度不够,部门往往各建一套专有设施,难以形成高效的运行和管理模式。


  三、构建我国智慧城市基础设施建设PPP模式的若干建议


  PPP模式,是英文Public Private Partnerships的缩写,可译为公私合作伙伴模式。对于PPP的定义,联合国发展计划署、欧盟委员会等诸多机构和Savas、Kernaghan 等诸多专家都给出了各自的定义,这些含义中包含了几个共同特征是:1、以合作为前提;2、把提供公共产品或服务,包括提供基础设施,作为合作的目标;3、强调利益共享;4、风险共担。


  本文所指的PPP模式,借鉴了财政部科研所贾康研究员和孙洁研究员的定义,认为,PPP模式是指政府公共部门与民营部门在合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益的一种合作和管理模式。通过这种合作和管理,可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。


  在当前,国内经济增速不断下滑的形势下,引入民间资本,投向基础设施建设,已成为推动经济发展的重要选项。2012年7月召开的国务院常务会议提出,要在铁路、市政、能源、电信、金融、卫生、教育等领域尽快推出一批引导民间投资参与的重点项目 ,发挥示范带动效应,中央各部委也相应出台了引导民企投资的实施细则。在此背景下,鼓励和引导民间资本参与智慧城市基础设施建设,进入运营市场,开展各类增值应用业务,具有重要的现实意义。


  构建我国智慧城市基础设施的PPP模式,可以从智慧城市基础设施的三种不同类型出发,打造政府公共部门与民营部门合作的三条途径。


  (一)已有智慧城市基础设施的公私合作模式。


  政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让-经营-转让等形式与民营企业合作,由政府向民营企业发放特许经营权证,让民营企业进来参与智慧城市基础设施的经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费,也可以通过政府向使用者收费。


  1.民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。在这种形式下,民营企业可以在政府的特许经营权下,自己向用户收费。如可对民间资本进一步开放网络托管业务,电信企业将自有网络、或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务,以促进专业化分工,提升服务水平。同时,支持民间资本在互联网领域投资,进一步对民间资本开放互联网数据中心(IDC)和接入服务(ISP)业务,引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动。


  2.民营企业对政府拥有的智慧城市基础设施进行经营和维护。在这种形式下,由政府向民营企业支付一定的费用。如可在各部门信息资源整合的基础上,成立统一的政务信息资源管理中心,引进民营企业合作伙伴,对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理,并由政务资源信息资源管理中心支付相应的费用给运维企业,以提高资源的利用效率。


  (二)智慧城市基础设施扩建和改造的公私合作模式


  对于需要维修或需要扩建或改造的智慧城市基础设施,政府可以通过租赁-建设-经营(LBO)、购买-建设-经营(BBO)、外围建设(Wraparound Addition)等形式与民营企业开展合作。


  在智慧城市基础设施的改扩建过程中,由政府向民营企业发放特许经营权证,民营企业负责对原有基础设施进行升级改造,并对升级改造后的基础设施进行经营管理。在特许权下,经营者向用户收费,并向政府交纳一定的特许费,这不但可以加快提升智慧城市基础设施的功能和升级改造的速度,同时也为政府新建基础设施筹集到了一定的资金。


  作为配套措施,政府需要放宽对改扩建项目的准入门槛。民营企业在申请智慧城市基础设施改扩建项目的设计、施工、监理、集成等过程中,需要简化审批条件和流程,凡具有相应资质的民营企业,均可平等地参与到项目招标中来。


  (三)新建智慧城市基础设施的公私合作模式


  新建智慧城市基础设施大致可分为两类:一是已有的基础设施已不可再用,需重新建设;二是根据业务和承载的需求,需要新建。对于新建的智慧城市基础设施,政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作。


  1.建设-转让-经营(BTO)。即由民营企业对智慧城市基础设施进行建设,完工后转交给政府部门,再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量,也利于提高经营管理的效率。在智慧城市基础设施经营管理期间,所有权属于政府,民营企业则以租赁的形式获得经营权,同时也可以把建设时所使用的资金作为租金,从而获得优先租赁权。


  2.建设-经营-转让(BOT)。即由民营企业对智慧城市基础设施进行建设,建成后由民营企业进行经营管理,按照特许经营的合约时间,经营到期后转交给政府。在经营管理期间,基础设施的所有权归属政府,民营企业无需向政府交纳使用费,但在经营到期后,需无偿交还政府。在交还政府之前,民营企业必须保证智慧城市基础设施的完整性和正常功能。


  3.建设-拥有-经营(BOO)。即由民营企业建设智慧城市基础设施,建设完成后,民营企业获得其所有权和永久经营权。这里的永久经营权是个相对概念,指的是在特许权下的“永久性”经营。


  新建智慧城市基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护,即根据专业化分工经营,将基站机房、通信塔等基础设施外包给第三方民营企业,并加强基础设施的共建共享。


  四、合理设计智慧城市基础设施公私合作模式的保障机制


  为确保智慧城市基础设施公司合作模式能有效、高效地开展,还需要合理设计相关的保障机制。


  (一)建立和完善监管体系


  完善的监管体系有利于协调政府与企业之间的关系、规范政府与企业的行为。在智慧城市基础设施公私合作模式的过程中, 需要建立和完善监管体系,加强政府职能,避免政府监管缺位,杜绝操作过程中各种违规甚至违法现象的出现。同时,也要规范政府透明运作,降低进入门槛,简化进入流程,避免在市场层面干预过多,为民营企业创造良好的投资建设环境。


  (二)设计合理的风险分担机制


  智慧城市基础设施项目的投资金额大, 工期长, 不确定因素多, 相应的风险也大, 由公共部门或私人部门任何一方单独承担, 都不利于项目的成功实施。因此,设计合理的风险分担机制,让建设和运维风险在公共部门和私人部门间进行合理分担,是十分有必要的。设计风险分担机制的一般原则是: 每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体要求是:风险应与承担能力相适应、与控制力相称、与投资者参与程度相协调、与收益相对应、与造成的损失相对称、与对项目经济性影响相适应。


  (三)慎重选择合作伙伴


  在选择民营企业作为合作伙伴的过程中,需要在市场充分开放的基础上,引入公开透明、开放竞争和平等互利的竞争机制,选出真正有能力的投资人作为合作伙伴。已有智慧城市基础设施和新建、改扩建智慧城市基础设施的合作伙伴选择流程。


  与已有智慧城市基础设施的合作伙伴选择流程略有不同的是,新建和改扩建过程中更多地涉及到金融机构以及更多的建设和运维机构,在协调和处理上也需要更多的灵活性和包容性。

 

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