蔡昉：城市化从不完整到完整

　　基本公共服务均等化

　　在我国目前的情况下，由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和城镇户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。

　　2011年，在全部城镇就业人员中，农民工已经占到35.2%，而在新增城镇就业人员中，农民工比例更高达65.4%。也就是说，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给的主体，尚未能够充分享受基本公共服务的农民工，一旦在劳动力市场上面临着脆弱性，必然给 经济整体带来风险，及至诱发社会风险。

　　作为一种规律性现象，伴随着产业结构调整，劳动力市场对人力资本的需求将提高。例如，目前作为农民工集中就业的劳动密集型第二产业和劳动密集型第三产业岗位，分别要求平均受教育年限9.1年和9.6年，而资本密集型的第二产业和技术密集型的第三产业岗位，则分别要求平均受教育年限10.4年和13.3年。根据2011年农民工的人力资本状况估算，他们的平均受教育年限仅为9.6年。也就是说，农民工的平均人力资本尚不能适应从劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业的转移。因此，如果没有社会保险项目的充分覆盖与保护，可能面临的劳动力市场冲击，将来会有一批农民工处于十分脆弱的劳动力市场地位。

　　挖掘劳动力供给潜力

　　我国长期处于二元经济发展阶段，劳动年龄人口持续增长和人口抚养比持续降低，被转化为人口红利。因此，一旦人口结构向着不利于经济增长的方向发生变化，即人口红利消失的话，经济增长速度必然下降。事实是，我国15岁—59岁劳动年龄人口已于2010年到达峰值，随后开始负增长。伴随着劳动力供给的变化，资本边际回报率也已经开始降低。

　　潜在增长能力是一个与生产要素的供给能力以及全要素生产率提高速度相关的概念，因此，从供给方因素入手，提高潜在增长率是可行的，也是必要的。根据我们的模拟，如果在2011年—2020年期间，每年把非农产业的劳动参与率提高1个百分点的话，这一期间的年平均GDP潜在增长率可以提高0.88个百分点。

　　农民工没有城镇户口，社会保险覆盖率低的现实，意味着他们作为城镇所需劳动力的主要供给者，就业预期不稳定，从终身来看，非农劳动参与率也较低。例如，随着宏观经济的波动，农民工常常受到周期性失业的冲击，许多人甚至不得已而返乡。同时，由于不能享受相关的社会保险和社会救助，特别是不能预期在城市颐养天年，他们在较低的年龄上就主动退出了城市劳动力市场。可见，以市民化为核心的城市化，无疑可以稳定农民工的劳动力供给，提高他们的实际劳动参与率，产生提高潜在增长率的积极效果。

　　扩大居民消费需求

　　以通过户籍制度改革推进农民工市民化为核心的城市化，将会提高潜在增长率，因此也需要更强劲、更可持续的需求因素与之相适应。今后，无论是世界经济的复苏乏力，还是 比较优势所发生的变化，都难以使我们预期更乐观的出口需求。同时，过度依靠投资拉动的传统增长模式也需要转变，所以我们也不寄希望于过快的投资需求增长。因此，说城市化蕴含着深厚的内需潜力，实际上指的是以农民工市民化为核心的城市化所创造的国内消费需求。

　　在农民工成为实质意义上的城市市民之前，由于他们的收入缺乏稳定性，农民工消费充满了后顾之忧，并不能成为像城镇居民一样的正常消费者。通常，农民工需要把收入的四分之一左右汇回农村老家，作为个人的保障手段以平滑自身消费。这意味着，如果通过户籍制度改革，很大一部分农民工的社会保障覆盖率能够达到城镇居民水平的话，即便在收入不提高的情况下，也就是把原来汇寄回家的四分之一工资留在手里，他们可支配的工资可以提高33.3%，提高幅度相当于从城镇居民收入五等分组中的“较低收入户”提升到“中等偏下户”，而通常这个收入组的提升可以将消费支出提高29.6%。

　　不仅如此，根据我国的投入产出表，在国内最终消费支出中，大约四分之三是城乡居民的消费支出，四分之一是政府消费支出。后者是指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出，以及免费或以较低价格向居民提供货物和服务的净支出。以农民工市民化为核心的城市化，一方面由于为农业转移劳动力提供了更稳定的就业机会，以及更加均等的基本公共服务，可以大幅度提高居民的消费水平，另一方面又因强化了政府提供均等化基本公共服务的责任，可以合理地扩大政府消费规模。这两个效果进而都将表现为国内消费需求的扩大，有助于促进经济增长更加平衡、更加协调、更加可持续。

　　转变农业生产方式

　　总体而言，目前我国“三农”事业仍然是建立在政府补贴的基础上，而不是靠现代化的生产方式以及价格机制。国家各类种粮补贴逐年增加，粮食最低收购价格不断提高。许多“三农”问题学者和政策研究者，仍然把农业看作是一个天生的弱质产业，缺乏国际竞争力，从而不能完全自生自立。

　　与此相应的政策倾向，出于对农业产业式微和农村经济社会凋敝的担忧，希望继续把劳动力流动和人口迁移保持为一个“有来有去”的候鸟型模式。这应该是造成现今没有市民化的城市化的政策根源。其实，羞羞答答的城市化，并不能造就一个建立在价格激励和规模化经营基础上的现代化农业生产方式。在缺乏稳定的定居预期的情况下，外出的农民工不敢转让承包土地的经营权，更不愿意放弃已经闲置的宅基地，造成在最严格的土地管理制度下，土地的生产和生活利用率却有所下降。

　　在务农劳动力大幅度减少的同时，农业经营户总数，即或者全业或者兼业或者仍然实际拥有承包土地经营权的农户数量，并没有实质性减少。这个“离土不弃地”的现象，导致农业经营规模不能随着农业就业比重的下降而相应扩大，妨碍了农业劳动生产率的提高。作为家庭联产承包制的一个结果，我国农业土地分布具有零散、细碎、经营规模小的特点。在劳动力总数减少的情况下，如果未能根本改变这种土地经营状况，不仅不利于机械化耕作，更妨碍生产者对价格激励所作出积极的反应，不利于形成专业化和职业化经营。

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