薛澜：关于中外城市发展的比较与反思

　　一、 城市化目前存在的主要问题

　　近年来 城镇化进程高速发展，实现了历史性的跨越。2011年 城镇化率达到51.27%，首次实现城镇人口超过农村人口。对于这个方面的巨大成就应该充分肯定。各个方面的总结分析也不少了。这里就不再赘述了。我想更多地是来看一下这种高速发展带来的挑战和问题，这是我们讨论不多的，但却是我们必须正视的。 近年来城市化的高速发展，既有其经济社会发展客观的需求，也有一些是由于扭曲的激励机制所造成的。主要观察到的问题有以下几个方面：

　　（1）城市功能定位太高太全。目前一个比较普遍的现象是全国很多城市的发展定位都很高，希望是国际，国内或者区域的中心城市；想承担的功能太齐全，希望成为经济中心、文化中心、金融中心等等。这样的结果是从城市规划，基础设施建设，人口规模等都在不断升级提高，需要的投资也越来越大，国际上看到的“城市病”也越来越普遍。这种高定位攀比现象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意力，就越能够从上级或其它地方吸引到投资。从而形成了一种特定的攀高的激励机制。如果说国际上城市病比较突出地在一些国家的首都和特大城市出现，那么 的特点就是城市病已经蔓延到省会城市甚至二三线城市。这种定位高、功能全的城市建设往往投入巨大，但潜在的投资浪费的风险也很大。毕竟一个国家不可能有那么多的金融中心或者是其它各种中心。

　　（2）地方政府推动城市化心情太急。从各级政府提出的发展目标和实现速度看， 城市化的进程太快了，很多在其它国家需要10年20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们在一个4-5年任期之内就必须完成。与国外形成鲜明的对比。典型的一个例子就是哈佛大学近10年前在萨默斯担任校长期间曾经启动一个扩展校园的计划，要在查尔斯河的另一边增建一些教学和研究楼群。相关计划与当地百姓，与校内教师学生经过多轮沟通，甚至在学校办公楼中单独辟出一个展室，向感兴趣的社会公众解释说明新校园的方案。但这个计划是要经过15-20年的过程才能完成。就在哈佛扩建方案征求意见的同时， 数以百计的大学已经在几年之间建成了一座座新的大学城或新校区。这种差别一方面有我们作为后发国家争分夺秒的干劲，有我们地方政府的各种创新，但另外一个方面也有我们任期制的因素。各级领导干部都非常急迫，希望在自己的任期内能够干出一番业绩，为自己下一步的发展奠定基础。但城市化发展和城市建设的很多重要过程与我们干部任职的周期未必吻合。最近很多城市遭受极端气候事件影响暴露出的城市基础设施薄弱的问题就反映了我们大干快上的后遗症。很多城市重大发展项目留下的后遗症还远远没有暴露，因为当时主政的领导目前已经成为上级领导了，大家当然不愿意给领导脸上抹黑。这样就形成了一个恶性循环。

　　（3）城市规划及相关政策变化太快。与上面的问题相关的一个问题就是我们的官员变化太快，规划变化太快，政策变化太快，工程项目执行的更快。官员一变，发展思路和规划就要跟着变，相应的政策和执行都要变。当今 政治经济社会发展的环境在不断变化，城市规划及相关政策的变化是理所当然的。但是一个城市的经济社会也有其内在的发展规律，人文社会环境也有其演变规律，一个好的城市规划就是应该在认识到这些规律的基础上对一个城市长远发展的勾勒。如果这种规划可以三年两年就随意更改，要不就是这种规划根本没有前瞻性，要不就是这种更改是违背城市发展规律的。现在很多城市“千城一面”，奢华凌乱，就是这种快速变化的后果。

　　二． 城市发展的几个核心要素：理念、资源、制度

　　造成上面这些问题的根源在哪里？我想是否可以从城市发展的制度、理念、和资源这三个核心要素来考虑。

　　城市发展的首要因素是理念。目前城市化的观念好像就是物理空间环境的变化，所以我们城市化的快速发展有一个因素就是把原来属于乡村的地域划入城市空间地域。但是更严格地说，这种城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因为城市化的核心应该是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等等的现代化。现在全社会都关心的农民工背后就是拿什么来衡量城市化。农民工的出现我个人感觉就是从八十年代开始，他们活跃在城市生活当中的各个方面，是我们生活的一部分，但是跟我们生活在两个世界。我们当时觉得不习惯，现在已经习以为常了。这就是我们目前这种不完全城市化的问题，把城市化看成是人的生活所在地的现代化，从这个意义上说，这些成百上千万的农民工兄弟姐妹生活在城市，已经城市化了。但是他们并没有享受到现代化的好处，他们离真正的城市化却很远。

　　还有很多与城市相关的理念问题，如可持续发展的理念在城市化过程中尤其重要。我们所要的现代化不仅仅是我们这一代人的现代化，而是未来可持续的现代化，不能我们这代人把所有的资源（包括土地）都耗竭光了。所以我觉得城市化首先要考虑的是理念的问题。

　　其次是城市发展背后的制度要素。要想理解当今 城市发展的各种现象，核心是了解其背后的各种制度安排。例如，前面谈到的 城市发展定位太高太全，其背后的制度原因是我们当前城市发展资源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能从中央或上一级的政府获取更多的发展资源或重大项目，越有可能形成正反馈循环，在激烈的城市发展竞争中实现高速发展。因此，要想改变观念，做到资源配置的科学化，非常重要的一点就是建立城市发展科学化与民主化的制度安排，当今媒体上经常谈到财政透明与公共治理，公共决策、协商民主、反腐倡廉、廉洁城市，群众公议制度，社会治理创新，包括社会建设等等这方面，都是制度建设的内容，都需要深入探讨。如果没有这样的制度保障，我们所提倡的各种先进理念是很难落实的。

　　还有就是城市化涉及到的资源。目前大家关心的是资源配置的科学化问题，这里面包括城市空间资源利用的科学化，城市规划的变革，城市经济的发展和城市管理的创新等等。核心问题是各种资源怎么能够非常好的利用起来，这里有很多各个方面的问题值得探讨。我们过去过于注重一个城市的有形资源的利用，其实一个城市的无形资源，如文化资源等也是非常重要的。美国匹兹堡市的转型升级中文化社会资本起了非常关键的作用。

　　三、国外城市发展的比较—以美国中小城市为例

　　我从1991年博士毕业开始从事教学和研究工作后，20多年走过全世界五十多个国家，上百个城市，除了一些自然或历史名城外，真正有特色、印象深的并不多。但2007-08年我在哈佛访问期间受到一些邀请走过几个美国的中小城市反倒给我留下了很深的印象。

　　第一个城市是加州圣塔芭芭拉市。这是一个很漂亮的小城，加州大学圣塔芭芭拉分校就在这个小城中。这个城市最大的特点就是非常恬静自然。图片1.上的非常朴实简单的建筑，就是圣塔芭芭拉市的飞机场。我在很多场合问过很多人，没有人能够猜出来这是飞机场。反观我们国内，不管城市多大多小，只要有飞机场，一定都是宏伟高大的建筑，造成不少的浪费。圣塔芭芭拉所反映的和谐求实的心态是我们城市化过程非常需要的。

　　第二个城市是美国中西部一个叫堪萨斯的城市。图片2. 是在堪萨斯市HallmarkCards公司总部的研发中心照的，这位女士正在聚精会神地雕制新的贺卡模板。一个小小的贺卡，被卖到全球去，每年销售额几十亿美元，但其总部却在美国名不见经传的一个中西部城市，这是很不容易的。这种贺卡需要各种文化的积淀，也需要时尚，这在大城市比较容易，在中西部的中小城市就很难了。但是他们做到了，依靠的是什么？就是追求卓越的精神，精益求精的精神，把这个贺卡当成全世界最重要的东西去设计去制造。这个公司的精神实际上是这个城市文化的一个缩影。堪萨斯市还有不少公司都是这种追求卓越，精益求精文化的受益者，包括著名的生产GPS装置的Garmin International公司。相比之下，我们国内的很多中西部城市老觉得没有产业发展的机会，但跟美国中西部这么个小城市相比就应该感到惭愧。

　　第三个城市就是美国南卡罗来纳州的查尔斯城。这个城市是《飘》这部小说女主人公郝思嘉的故乡。2008年我应邀去查尔斯城参加美国智库布鲁金斯学会的理事会，被这个美国南部的小城给迷住了（图片3.是查尔斯城的照片）。小城古朴安静，风光秀丽，很多殖民地时代的房屋建筑仍然保留完好，有很多早年美国发展的历史遗迹。但给我印象更深的还是这个城市的市长，Joseph Riley,也就是图片4.中的这位先生。他从1975年当选市长之后，到现在已经连选连任10届了，是美国城市管理界的“常青树”。他一生的追求，就是要把这个城市的历史文化发扬光大，把它的的古建筑保护好，恢复好，给当地百姓造福。布鲁金斯学会理事会期间，他被邀请作为午餐嘉宾介绍查尔斯城，Riley市长放着PPT，操着软绵绵的南方口音，津津乐道，一下子就讲了一个多小时，远远超过预订时间，主持人不得不从中打断。第二天南卡的州长来问我对查尔斯城的印象，我提起来Riley市长的讲座，州长马上就问，他讲完了吗？我们马上就会心地笑起来。在Riley市长讲不完的PPT背后是他对这个城市真挚的感情和保护这个城市风貌的那种持之以恒的追求。而这种感情和追求也正是最值得今天 城市管理者所学习的。
　　这几个城市之外的另外一个城市就是美国宾夕法尼亚州的匹兹堡市。我在上世纪80年代后期在这里的卡内基梅隆大学读博士，对这个城市有一些感性的认识，但直到今年6月份随 工程院代表团参加 特色城市化研究调研，才对这个城市的历史变迁和这种变迁的源动力真正有所了解。这种源动力就是不断创新的精神。匹兹堡市的发展过程经历了不同寻常的变革，它从一开始作为资源型的产煤城市，到后来成为钢铁制造的中心，到现在是以信息和医疗服务业为代表的高科技产业的中心，中间经历过巨大的变化。其中包括1970年代由于炼钢技术变革的冲击，钢铁工业在短短几年内垮下来的惨痛经历。十几万钢铁工人失业，背井离乡，整个城市的房地产业至今尚未恢复。但尽管其支柱产业受到沉重打击，这个城市的创新精神没有改变，从而使得其能够不断改革，不断创新。正是在这种不屈不挠的创新精神的支撑下，匹兹堡努力发挥研究型大学的作用，突出城市文化和社会资本的功能，通过政府，企业和社会的共同努力实现了城市的转型与复兴，使其成为全世界老工业城市转型升级，焕发青春，发展高科技产业的典范。照片5.是匹兹堡市中心最高的建筑之一，上个世纪美国钢铁工业鼎盛时期曾经是美钢联的总部大楼。现在这个大楼上的几个字母是UPMC，是匹兹堡大学医学中心的缩写（University of PittsburghMedical Center）。从钢铁公司总部到医学研究中心变化背后所反映的是一种与时俱进的变革。这种转变的背后就是勇于创新的精神。

　　四、如何推动 特色的城市化？
　　首先是舍得放，也就是能够割舍，敢于放弃。我们每个城市什么都想做，最后一看什么也没做好，还不如集中一点，发掘这个城市自己的优势，长期做下去，可以真正成为一个有特色的城市。其实大家仔细想想，我们走过的很多地方，真正给你留下深刻印象的，可能就是那个城市几十年、上百年甚至上千年在某一个方面所形成的特色。所以，我们的城市规划在战略定位和规划上敢不敢有点创新，敢不敢有所放弃？现在很多城市讲发展战略，其实所谓战略就是要有所舍弃。

　　第二就是慢一点。剑桥前几年迎来了八百周年校庆，我正好到那里去开一个会，看他们好像也没有搞什么特别盛大的纪念活动，但在街上挂了很多小旗，这面小旗上是牛顿的手稿，那面小旗上是DNA的标志，还有的小旗是著名乐曲的谱子等等。对于剑桥来说这些就够了。剑桥大学800年有很多东西流行了又过去了，最后积淀下来的就是这些传世之作，这些人类文明的瑰宝有一件就足以让人傲立于世，更何况有这么多，让人真正感觉到这个大学对人类文明的贡献和地位。城市跟大学一样，具有足够的包容性，能够容纳各种的时尚和流行；但是城市又是严苛的筛子，那些禁不起风吹雨打的，耐不住改朝换代的，都逐渐被淘汰掉了；而那些经得起时间考验的，过得了不同朝代的金睛火眼的就随时间沉淀下来，成为城市宝贵的财富。而这个筛选积淀的过程需要时间，不能太快。所以我想有些东西还是稍微慢一点有好处，矛盾的暴露需要时间，人们的品味形成需要时间，问题的解决也需要时间。

　　第三是可持续。我们讲生态资源的可持续讲的多，落实的远远不够。 城市的环境污染和生态环境的恶化已经不仅仅是大城市的事情，也开始蔓延到很多中小城市。这种生存环境的恶化给我们造成的当期损失以及给我们后代所带来的负担远远要超过我们目前的任何估算。如果 的城市发展再不把可持续发展放在更加重要的位置，高速的 城市化可能会给 带来环境和生态的更大挑战。同时，制度建设中的可持续性也非常关键。例如我们对公共财政体系的建设关注不够。但没有一个健全的公共财政体系，很多地方的城市化就很难持续下去。我们有很多地方政府有各种创新，但真正如果能够跟老百姓的长远利益相一致，这种制度创新就是可以持续下去，否则也是昙花一现。我们研究公共管理的都知道， 现在地方政府创新的各种各样的新招很多，但十年二十年之后留下来的不多，究其原因，很多所谓的创新都是不可持续的。

　　根据各种推算 在未来的几十年中还会有几亿农业人口转化为城市人口。如何在这个过程中抓住理念、资源和制度这三个核心要素， 按照舍得放，慢一点，可持续的思路，总结和借鉴国内外城镇化发展的经验和教训，确保 城镇化的过程在“人的现代化”的健康道路上发展，这既是我们这一代人面临的历史性命题，也是 实现现代化的必经之路。

（本文是以清华大学公共管理学院薛澜教授在2012年8月18日于合肥召开的“公共管理高层论坛”的发言为基础修改成稿，转自：城市 计划）

编辑：《城市· 》栏目 许明晓

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